张安康/文 政策扭曲是行政系统运行过程中最值得政策造定者警觉而又最常见的一个现象。
什么是政策扭曲？简而言之，就是政府发布的政策与现实所施行的动作呈现误差的现象。
由此可知，施行部分及施行人员是发作政策扭曲最次要的环节。就中国的行政系统而言，做为国度与社会交汇点的县乡行政，无疑是国度政策最次要的施行者，天然就是发作政策扭曲最次要的环节。
政策扭曲，最常见的形式有二：一是政策施行中被打折扣；二是施行中政策层层加码。2012年以来，跟着监视问责系统的成立健全，政策施行中被打折扣的现象明显削减，与之构成比照的是，政策层层加码现象引起了更高决策层和社会群众更多的存眷。于是，我们有需要诘问一句：更高决策层一再发话要求制止但到了下层照旧频频呈现的政策层层加码现象，事实次要是施行部分和施行人员本身原因所致，仍是另有更深条理的原因？
武汉大学社会学院传授、博士生导师杨华基于十几年的研究和比来几年的实地调研，写成了《县乡中国——县域治理现代化》一书，筹算对以下一些决策层和社会都高度存眷的问题做出答复：国度的各项政策若何在县域社会落地？县级党委政府与乡镇党委政府若何互动？县乡干部有哪些自主空间？县乡干部若何操纵现有资本工做？县域中的下层干部的现状及开展前景若何？县域治理中存在哪些问题？又应该若何应对？
透过那本书，我们或答应以找到上述问题的谜底。
互换施行层的批示棒
2012年之后，更高决策层对国度政策落到实处的重视水平明显加强，天然就会要求施行层加大推进工做的力度。上面互换施行层的体例次要有两种：一是资本互换，二是查核互换，别离对施行层构成资本收配和查核收配关系。
所谓资本互换，就是运用掌握的合作性资本，互换施行层加鼎力度根据上面的企图落实好政策。毋庸讳言，中国的行政体系体例下，越到上层，掌握的资本越多，包罗政策资本、财务资本、金融资本。下面要想获得更多的资本撑持，除了需要和相关的上级部分连结亲近的联络，更重要的就是必需做好上面安插的每一项工做，并且要想方设法比此外同级同类行政部分做得更好。
好比更高决策层对生态环保问题的重视水平，比来几年被进步到了史无前例的高度，不只主管环保的部分必需承担起责任，并且主管能源、工业、农业、财务、金融的部分必需参与进来。更高决策层设想了良多项目，多渠道设置装备摆设了良多的资金。不论是项目仍是资金，不成能每个地域均匀分配，因而属于合作性资本。为了拿到项目和资金，以至拿到更大更多的项目和资金，各地就必需尽可能根据上面的要求做好相关的前期工做，并且要想方设法比此外处所做得更好，从而包管可以获得更高的项目评分，超越敌手。
《县乡中国：县域治理现代化》
杨华 /著
中国人民大学出书社
2022年4月
一般来说，掌握资本比力多的部分和处所，运用资本互换手段就足以鞭策施行层做好被安放的工做。但是，一些掌握的资本不多的部分和处所，可以拿什么来鞭策施行层落实好工做呢？谜底是查核。
对县级及以下的政策施行人员来说，能够对他们的政治前途能产生决定性感化的是综合查核，而一年一度的部分查核的成果运用次要有两个：一是决定下一年度项目撑持力度，二是把查核中发现的问题上报，然后交给上级处置，而处置的体例多半是约谈、传递。
所以，资本不多的处所党政一把手想要互换下级施行部分，条线部分想要互换下级施行部分，要做的第一件工作，就是把想要鞭策的工做、本身承担的政策使命纳入综合查核系统。最常见的做法是，处所党政一把手把本身想要推进的工做，酿成本级行政机构的中心工做和重点工做，而条线部分则设法把分担工做酿成下级施行部分的中心工做和重点工做，至少要和下级施行部分的中心工做和重点工做挂上钩。
工做被纳入综合查核系统，对互换下级施行部分做好党政一把手想要推进的工做、贯彻落实好条线部分的政策使命，感化是显而易见的。
从处所党政一把手的角度来看，本身想要推进的工做被纳入综合查核系统，紧随而来的就是密度纷歧的督查督导。一般来说，越是被视为重要的工做，督察室、纪监委、督导组越会主动介入工做过程，并且考评周期越短，调度频次越高，施行部分及施行人员被问责的压力天然越大，工做推进的速度和量量，就越可能契合党政一把手的预期。
而对条线部分来说，本身的政策使命一旦成为下级施行部分的中心工做和重点工做，至少和下级施行部分的中心工做和重点工做挂上钩，本部分就会派人参与下级施行部分的综合查核，从而运用手中的“打分权”，促使下级施行部分和施行人员贯彻落实好他们的政策使命。
综合查核系统的变化
查核互换，从某种意义上讲，同样是一种资本互换，只不外它间接动用的不是政策、财务、金融等有形资本，而是无形的政治权利资本，进而言之，就是政治权利的一种分配机造。二者更底子的区别是，资本互换更多的是一种正向鼓励，对施行层来说，即使从中得不到奖励但还不至于构成丧失；而查核互换更容易酿成一种负向鼓励，施行层若是查核得分靠后，不只从中得不到想要的工具，还可能率会承受一部门丧失。
2012年以来，跟着监视问责系统的成立健全，查核系统亦发作了明显的改变，次要表示为以下几个方面：
一是查抄查核的权利方不再限于发改委、组织部分和两办，查核的成果运用不再限于促进营业工做和做为政治奖励参考，关于各项中心工做、重点工做，纪监委、巡察组、督查办、督导组等城市主动介入，停止过程督查，一些营业问题很容易上升为政治问题。
二是责任主体从单元酿成小我。过去查抄查核，成果一般针对单元整体，小我一般不会被问责。但跟着监视问责系统的成立健全，问责的对象逐步酿成了小我，所有承担工做的小我因岗位差别、问题性量差别而要承担责任。单元的次要指导要承担主体责任，一岗双责，一旦某项中心工做和重点工做出了问题，某个部属单元出了问题，次要指导就要承担次要责任。被问责后，一般要过了影响期持续三次评优才气被提拔重用，一次三年影响期的问责，现实影响期至少是六年，因而下层指导干部长短常顾忌被问责的。
三是综合查核逐步酿成“全中心”工做查核。2012年以后，越来越多的部分营业工做被塞进各级党委政府的中心（重要）工做库的一个间接成果是，被纳入综合查核系统的工做越来越多，综合查核逐步从“单中心”工做查核，酿成了“多中心”和“全中心”工做查核，招致更多的条线部分能够对施行部分停止查核，拥有了对施行部分的工做停止打分的权利。
四是一票否决的政治使命项增加。过去一票否决项就两三项，次要是平安问题、信拜候题，出问题的概率比力低。越来越多的部分工做转化为党委政府的工做后，一票否决的政治使命项随之增加，出问题的概率天然就大大升高了。
五是查核分项越来越细。以做者调研过的一个县为例：2011年的时候，该县对乡镇的综合查核共有9个大项、42个子项、31个小项，根本分为100分；并且赋分比力集中，经济建立、社会建立和生态文明建立就占了74分。到了2020年，该县对乡镇的综合查核的大项酿成了4个，子项酿成了31个，但小项酿成了109个，小项下面还设想了371个细项。
查核项目标细化，一定招致每个项目赋分的细化。以前乡镇党委政府能够抓大放小，分值低的项目丢分了，能够从分值高的项目上找补回来，总的查核成果不会遭到什么影响。但是变革以后，分值散布比力均匀，某个项目标丢分根本不成能从此外项目上补回来，每个项目标丢分都可能对综合查核的成果产生关键性影响，综合查核成果的评比酿成了每分必争。
从“共谋”到“卸责”的转化
综合查核系统的变化，间接改动了施行部分和施行人员的行为体例，大致表示为以下三个方面：
一是县级党委政府的角色发作了深入改变，从而间接改动了县级党委政府同亲镇党委政府的关系和互动形式。以前县级党委政府既是政策施行者，又是鞭策者、监视者，驱逐上级查抄时，县级党委政府和乡镇党委政府的利益是一致的，二者很容易构成“共谋”关系；当鞭策、监视乡镇党委政府的工做时，县级党委政府更倾向于从政策造定者的角度思虑问题，心态更接近上级，关系上更靠近上级，与乡镇党委政府构成“共谋”的根底削弱，彼此卸责的可能性大大增加。综合查核系统改动以后，县级党委政府做为鞭策者、监视者的角色明显强化，而做为施行者的角色明显弱化，因而同亲镇党委政府的互动关系越来越具有“卸责”的成分。
二是综合查核的正向鼓励功用弱化而负向鼓励特征日益明显，施行部分和施行人员的工做动力，逐步由争取更多上级资本撑持酿成尽量少出错、不被问责。正向鼓励情况下，县级和乡镇党委政府指导干部要想得到上级的“赏识”，工做上做出亮点、做出功效，是一条重要的路子。只要“出功效”的收益大于“出错”的风险，他们天然会选择前者。
而在负向鼓励情况下，“出功效”的收益大都情状下是远低于“出错”的风险的，而被纳入一票否决的查核项目增加以后，“出错”的概率又大大进步了，因而县级及乡镇党委政府的次要指导干部会更倾向于干事甘愿不出功效，亦不要出错。
与此同时，问责主体酿成指导干部小我之后，指导干部的小我利益就从单元整体利益中解放了出来，二者之间，指导干部更可能优先强调小我利益。为了实现小我政治利益更大化，施行政策时，指导干部更可能选择“唯上”和“自保”，以至让处所利益、单元利益从命于本身利益。因为“唯上”是确保本身不消担责、不被问责的最简单的办法。
三是综合查核项目数量越来越多、合成越来越细、分值散布越来越均匀，一方面确实加强了综合查核的科学化、完好性，从而包管了上面的政策可以不打折扣地落到实处，但另一方面又束缚了施行人员工做的主动性、创造性。被纳入综合查核的项目数量少、合成得比力粗放、赋分散布比力集中，当然会招致一些政策被施行得不到位、一些赋分比力低的工做以至被漠视，但它又确实为施行部分和施行人员主动选择和立异供给了空间。
综合查核的项目数量增加、合成变细、赋分均匀化，使得施行部分和施行人员大大都情状下只能被动应付而无从选择、无暇立异，因为每个查核项目都必需同等分配资本、同等看待，不然查核成果就会靠后，从而影响单元利益和指导干部的政治前途。
从做者的研究和实地调研中，我们能够很清晰地看到，监视问责系统的成立健全，大大进步了县乡治理现代化的程度，出格是有效处理了以前存在的政策施行打折扣、贯彻落实不到位等政策扭曲现象。
不外，做者杨华同时也坦诚以告：变革还在路上，一些比力明显的政策扭曲现象——好比层层加码，要期待新的监视问责系统来处理。
（做者为独立学者、经济学博士）