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做者：和毅征询
来源：和毅征询
摘要：全域旅游是一种新的区域旅游开展理念，是旅游相关要素设置装备摆设齐全和全面称心旅客体验需求的综合性、开放式旅游。全域旅游公益性与贸易性的双重性量，与PPP形式特征非常契合。本文起首重点从协做范畴、运做形式、投融资构造等方面介绍了全域旅游PPP项目标运做形式，重点阐发了通过整合分离资本、拓展盈利营业外延等体例丰富全域旅游PPP项目回报机造，并通过案例展现全域旅游PPP项目操做实务，以供切磋。
关键词：全域旅游 PPP 回报机造
一、全域旅游PPP概述
2015年，《关于开展“国度全域旅游示范区”创建工做的通知》（旅发〔2015〕182号）规定，“全域旅游是指在必然的行政区域内，以旅游业为优势主导财产，实现区域资本有机整合、财产深度合成开展和全社会配合参与，通过旅游业带动甚至于管辖经济社会全面开展的一种新的区域旅游开展理念和形式。”2018年3月，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游开展的批示定见》（国办发〔2018〕15号），就加快鞭策旅游业转型晋级、提量增效，全面优化旅游开展情况，走全域旅游开展的新路子做出摆设。2019年9月，文化和旅游部决定将北京市延庆区等71家单元认定为国度全域旅游示范区（首批）。
全域旅游开发特征如下：一是在全域优化设置装备摆设经济社会开展资本，足够发扬旅游带动感化；二是全域按景区原则统筹规划建立；三是构建全域大旅游综合协调治理体系体例；四是全域发扬“旅游+”功用，使旅游与其他相关财产深度合成、相融相盛，构成新的消费力和合作力；五是全民共建共享全域旅游。
目前，PPP项目形式次要涉及19个一级行业，此中旅游做为一级行业位列此中，并涵盖旅游配套设备、生态旅游、文化旅游等二级行业。截至2022年10月底，在财务部PPP中心治理库中，旅游行业累计项目总数278个，占治理库总投资额的2.7%，累计投资额3323亿元，占治理库总投资额的2%。全域旅游是一个旅游相关要素设置装备摆设齐全和全面称心旅客体验需求的综合性、开放式旅游目标地，全域旅游公益性与贸易性的双重性量，与PPP形式特征非常契合，财务部全国PPP综合信息平台治理库全域旅游PPP项目（部门）情状如下。
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二、全域旅游PPP运做
1、PPP协做盘范畴
全域旅游PPP协做范畴次要分为三类，即专项根底设备项目、区域综合开发项目、单项重点项目。
专项根底建立项目开发聚焦旅游根底设备建立，为景区目标地供给优良交通、公共办事设备等。专项开发具有跨区域、较离散、公益性等特征。好比，河北省唐山市迁西县全域旅游根底设备PPP项目（一期工程），协做范畴包罗旅游道路改扩建及景看提拔革新、旅游标识系统、旅游茅厕等旅游根底设备和公共办事项目建立。
单项重点项目包罗景区、度假村、文化园和丛林公园等建立，偏重个性化与运营性，属于优良资本，操做内容含少量根底设备建立，支流是纯贸易项目建立运营。好比，东阿县全域旅游建立项目，依托东阿县阿胶财产、鱼山梵呗、黄河生态等优势康养资本根底，构建了“一核两带五片区多节点”的全域旅游空间构造，构成了以阿胶旅游为龙头带动的旅游格局。
2、PPP运做体例
全域旅游PPP项目标运做体例一般有BOT、DBFOT以及与其他运做体例的组合运用，此中BOT运做体例最多，占比达70%以上，次要是因为大大都全域旅游项目是根底设备配套建立，多为新建项目。凡是情状下，由政府负责根底设备的前期工做和PPP项目进库前期工做，通过公开体例引进社会本钱，由社会本钱独资或控股成立项目公司，项目公司负责设想、投融资、建立，并供给旅游运营或设备庇护办事，政府按合同约定停止量量、价格监管，根据绩效查核成果停止可行性缺口补贴。当然，不肃清一些在运营的旅游项目，通过TOT、O＆M等体例交与专业运营商停止开发运营。
3、PPP投资融资构造
因为全域旅游项目标投资规模大，在PPP项目标资金中，来自社会本钱和政府的间接投资所占比例凡是较小，大部门资金来自于金融机构，而且在项目公司股权比例中，政府方一般不超越30%，次要是为了保障政府方对社会本钱损害公共利益行为的一票否决权。
4、PPP回报机造
专项根底建立项目开发聚焦旅游根底设备建立，运营收进较少，区域综合开发项目、单项重点项目具有较为明显的运营收进板块，因而，全域旅游PPP项目内容偏重将非运营性和运营性项目整体打包，称心社会本钱的收益平衡、削减政府可行性缺口补贴压力。因为财办金〔2017〕92号文要求审慎开展政府付费类项目，以及财金〔2019〕10号规定，将新上政府付费项目打捆、包拆为少量利用者付费项目，项目内容无本色联系关系、利用者付费比例低于10%的，不予进库。别的，从可行性缺口补贴公式可得，假设运营性收进无法到达当初计划揣测，财务补助会进一步进步变相“兜底”，一定招致社会本钱欠缺运营立异增收的内生动力，因而足够发掘全域旅游项目利用者收进来源至关重要。
（1）整合分离资本打造全域旅游
大部门旅游景区的运营性收进次要聚焦在景区交通收进方面，旅游看光收进较少，将景区范畴内的非运营性项目和运营性项目构成联系关系“打包”，通过资本整合财产链运做，打通与项目核心旅游产物相联系关系的上下流财产，在不增加固定资产额外巨额投进的前提下，通过本身或与相关方的协做运营，发掘项目贸易溢价空间，通过“肥瘦搭配、以丰补歉”体例，加强项目财政可行性。例如，台州市黄岩区摘取由区政府主导、以市场化运做的体例，突破区域边界，将黄岩所有标致村落精品村、古村子、古民宅、可开发操纵的景区，以及面积400多平方公里的长潭区域同一开发操纵。
（2）脱节门票经济依靠，逃求多盈利点的营业外延
我国旅游景区持久次要依靠门票收进，跟着国度对旅游景区门票价格的恰当限造，倒逼景区脱节对门票经济的过度依靠，停止转型晋级，逃求多业态、多盈利点的营业外延。颠末阐发研究，我们认为旅游景区的收进次要由门票、景区客运、贸易租赁收进等三大部门构成。此中，贸易租赁次要是对购物、餐饮、住宿、娱乐等二次消费的场地停止对外贸易租赁以获得租金收进。例如，绵竹市在旅游方面施行多业态合成开展，农旅合成、文旅合成、体旅合成等“旅游+”合成财产新业态，做大做强旅游财产转型开展的“根本盘”，打造“多业合成，全域联动”的开展格局。
5、社会本钱
文化旅游项目是系统性极高的项目，对开发主体的才能复合性要求同样很高，通过看察搜集案例，中标社会本钱多为结合体形式，次要包罗私营企业、国有控股企业、参股企业、混合所有造企业等。好比，以河北省邢台市邢台县全域旅游根底设备PPP项目中标社会本钱中，中国二十二冶集为央企，邢台市顺景旅游开发有限公司与邢台县龙冈投资有限公司为处所国企，岭南生态文旅股份有限公司为上市民企。通过看察搜集案例，我们还发现部门项目标中标社会本钱结合体之间有着母子公司关系或有统一掌握人。以东方园林为代表，好比广西贵港市覃塘区全域旅游PPP项目、湖南省凤凰县全域旅游根底设备建立PPP项目中，中标社会本钱结合体之间存在母子公司关系或统一掌握人。
三、案例阐发
我们以财务部PPP中心治理库中的“湖南省凤凰县全域旅游根底设备建立PPP项目”为例，详细阐发全域旅游PPP项目标协做范畴、运做体例、回报机造等。
1、项目协做范畴
2、运做体例
本项目包罗存量资产改扩建项目和新建项目，骑行道、桥梁栈道、茅厕等新建项目运做体例为DBOT（设想-新建-运营-移交），道路、茅厕、沿线景看提量等改扩建项目运做体例为ROT（改建-运营-移交）。
3、回报机造
本项目回报机造为可行性缺口补贴，项目公司通过政府授予的项目范畴内的泊车收费、客栈、加油站出租、办事店出租、配套商展出租、告白收费、自行车出租收进。关于运营收进不克不及称心社会本钱合理回报时，在项目查核机造下，政府根据绩效查核情状以财务补助和其他优惠政策形式停止可行性缺口补贴，详细分为可用性付费和绩效查核付费两部门。
4、社会本钱
本项目通过公开招标体例抉择东方园林财产集团有限公司、中建三局集团有限公司、湖北顺达建立集团有限公司和上海时代建筑设想有限公司共四方构成的结合体做为本项目中标社会本钱。在结合体中，仅东方园林出资进股项目公司，其他结合体成员不出资进股到项目公司。本项目本钱金比例为总投资的30%,此中政府出资占比20%，社会本钱出资占比80%。其余债务资金由项目公司负责筹集，能够摘取政策性银行贷款、贸易银行贷款、专项基金贷款等多种形式筹集资金。
别的，我们对项目公司股权构造停止看察，发现现实进股项目公司的为北京东方园林情况股份有限公司，其与东方园林财产集团有限公司现实掌握报酬统一人。PPP项目是摘取项目本钱金和融资的体例来完成项目标资金注进，其融资部门固然是由项目公司做为融资主体，但所考验的照旧是社会本钱的投融资才能，所以变动做为牵头方的中标社会本钱关于项目标施行推进可能形成倒霉后果，且与现行法令律例和PPP相关政策相抵触，应隆重看待。
四、结语
全域旅游是以旅游业为主导财产，强调资本整合、财产合成、要素配套齐全、办事操行提拔，旅游情况协调斑斓等，有利于带动区域经济的全面开展。全域旅游摘用PPP形式运做，通过规划、投资、开发、运营等一系列的整合，政府部分统筹协调各类资本，社会本钱发扬投资、运营和办事的优势，有助于促进旅游业的转型晋级，扩展旅游赐与、提拔旅游量量。
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超卓回忆
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