第三章 地盘监察机构
原著：吴军 改写：王淑英
第一节 地盘监察机构的设置
一、地盘监察机构的含义
地盘监察机构是本级人民政府地盘治理部分指导下的一个专司地盘范畴执法监视查察的内设机构。它不具有独立法人的资格。在地盘治理工做中，地盘监察机构能够代表地盘治理部分履行必然的权柄，如：监视查抄地盘治理法令、律例贯彻施行情状，制止和查处违背地盘治理法令、律例的地盘违法行为等。但是，做为地盘治理部分中的一个本能机能机构，它不克不及以行政治理的独立法人资格对外界行文、独立行使行政权柄，它必需以地盘治理部分的名义，才气行使上述权利。因而，地盘监察机构的概念是：在地盘治理部分内，根据国度权利机关的决定和拜托，按照法令的规定和必然的行政法式组织起来的，对一切机关、团体、单元和小我施行地盘治理法令、律例的情状停止监视查抄，检举和依法赐与必然的行政造裁的施行机构。
二、地盘监察机构设置的需要性
地盘监察机构从中心到处所的设立，是持久的地盘治理失控、地盘被乱占滥用的严格形势所要求的。 1986年以前，我国的地盘治理失控、乱占滥用耕地现象严峻，中心对此有清醒的熟悉，所以在 1986年接连摘取了三项重要办法：发布中发〔 1986〕 7号文件，即中共中心、国务院《关于加强十地治理、制止乱占耕地地的通知》（中发〔 1986〕 7号），全国人大常委会发布《中华人民共相疆土地治理法》；国务院第 100次常务会议决定成立曲属国务院的国度地盘治理局。从中发「 1986]7号文件的发布到《地盘営理法》发布，再到地盘统管机构的成立，监视查抄执法始末被提到重要地位。国度地盘治理局下设监察司，是专司地盘监察工做的更高营业批示机构。接着，全国各地根据中发〔 1986〕 7号文件精神陆续层层成立了地盘监察机构。截行到 1990岁尾，除西躲自治区外全国 29个省（区、市）地盘治理部分全数成立了地盘监察机构，地、市一级已有 90％以上成立了监察机构，县、市一级地盘治理局也有 80％以上，成立了地盘监察机构。目前，全国已配有专职地盘监察人员 1.3万人，兼职地盘监察人员 20余万人。但从总体上看，还远不克不及适应地盘监察工做的需要。以地盘监察机构为主力的地盘执法工做，从起头就发扬了非常重要的感化。从清查非农业建立用地、清查党政干部违法占地建私房，到清理越权批地，清理整顿地盘市场和整顿开发区，几年来的理论证明，地盘监察工做是地盘治理过程中不成贫乏、必需加强的一个环节。必需明白地盘监察工做在整个地盘治理工做中的地位、感化及成立地盘监察机构的重要性。当前，我国的政治、经济正处于变革的关键时刻，特殊是由以前以方案经济为主，改变为市场经济以后，各级政府的行政本能机能也发作了改变，重点是加强宏看调控。在那种情状下，强化法令监视，改动执法不力的情况，间接关系到国度变革能否顺利停止。地盘监察机构及其担任的工做是包管我疆土地轨制变革顺利停止和不竭趋势完美的一项艰巨的工做。人民群寡对持久以来地盘被乱占滥用带来的一系列社会问题表示了极大的忧愤，地盘监察工做肩负着“地盘卫士”的重任，急需在机构、人员、财力、配备等方面强化起来，以适应全面开展的地盘治理工做。
三，地盘监察机构设置的原则
（一）精简合理的原则
所谓精简，就是要精干、简化行政机构；所谓合理，就是要按实事求是的科学立场设立机构。地盘监察机构的设置既要遵照精简的原则，又要贯彻合理的原则。要实现那个原则，必需做到以下几点；
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1.根据地盘监察的使命和现实需要设置机构。地盘监察机构是实现国度依法治理地盘本能机能的东西，必需根据国度付与的本能机能和国度建立开展需要设置。那是确定成立一个地盘监察机构首要前提。因为在差别期间、差别级此外地盘监察机构的使命和要求都不尽不异，而那些使命和需要都间接影响机构的设置。所以对各地的详细使命和需要应当做详细的阐发，摘取实事求是的立场，根据现实工做需要来设置机构，制止产生自觉性、随意性。
2.机构本能机能部分分工要合理。地盘监察机构治理范畴广、使命重，那就要求机构和所有本能机能部分设置要恰当、合理。起首要实行目标回类，营业附近的要勇敢合并；其次要宜简不宜繁，即一个机构和本能机能部分能够办的事就不要设置多个机构；一小我能够办的事，就不要装备几小我。别的，关于穿插的工做，营业附近又不克不及合并的部分工做，要摘取协调办法，加强协调本能机能，肃清可能呈现的障碍。
3.治理幅度要适宜。在工做中，每一小我的才能和常识是有限的，不成能包办良多事务，治理很大幅度。假设治理幅渡过大，会因为忙不外来而捉襟见肘，误时误事；治理幅度小，又会形成条理的增加。因而，要确定一个大小适宜的幅度，以包管治理工做的平衡性。
（二）高效率的原则
高效率的原则，不只是地盘监察机构设置的重要原则，并且也是全数行政治理的重要原则。那里所说的效率，是指地盘监察机构在执法治理活动中所消耗的人力、物力、财力和与获得工做功效间的比率。消耗小，收获大，就是高效率。高效率原则就是用起码的时间完成最多的工做，以起码的消耗（人力、物力、财力）得更大的工做功效（效益）。要到达高效率有三个原则：在地盘监察执法治理活动中节约人力、财力和物力，到达低消耗：在处置事务上时间短、速度快；地盘监察人员获得的现实效果。
上述三点归纳综合而言，就是节约、敏捷和有效性。
在地盘监察机构的设置上，要到达高效率，摘取的办法应是多方面的。如机构的设置要从现实动身，机构的数量、条理和规模要科学、合理，工做人员的装备要优良，工做法式要科学化、标准化等。
（三）收集化的原则
收集化原则是地盘监察机构设置的一个必不成少的原则。所谓收集化，就是指地盘监察机构的设置，既要构成一个从中心到处所各下层单元的纵向监察系统，又要密切与各有关部分的联络，获得横向方面的鼎力撑持，构成一张收集构造的缜密的监察法网，包管有效地全面开展地盘监察活动。建立收集化的地盘监察机构，一是由地盘治理的特殊性所决定，二是由地盘现代治理法造化、科学化的开展要求所决定，三是由地盘治理的理论体味总结所决定。只要把地盘监察机构建成一张密如收集的缜密科学构造，才气包管使地盘监察工做渗入到各个行业，足够发扬地盘监察机构预防为主、惩戒为辅、防微杜渐的法造监视感化。
四、地盘监察机构的构成和体系体例
（一）设置和构成
1.全疆土地监察机构设置为六级收集式：
(1）国度地盘治理局设监视查察司；
(2）省、自治区、曲辖市，地盘治理部分设监视查察处；
(3）地、州、（市）地盘治理部分设监视查察科；
(4）县、市地盘治理部分设监视查察股；
(5）乡（镇）设地盘治理所（兼地盘监察） ;
(6）街道居委会、村落村委会设地盘治理指导小组（兼地盘监察）。
2.地盘监察机构的构成是指除上述六级地盘监察专门机构外，从全国各地地盘监察机构构成的内容看，次要有以下几种其他机构（人员）:
(1）县级以上地盘治理部分所设的地盘监察执法大队，地盘公安派出所；
(2）国营农业团场（包罗林、牧场）所设的地盘治理机构（兼地盘监察） ;
(3）铁路、石油，民航等大型用地单元的地盘治理机构中所设的地盘监察机构和地盘监察员；
(4）街道居委会、农村村委会所设的地盘治理员，地盘监察助理、信息员；
(5）在其他行政机关、企事业单元聘用的兼职地盘监察员。
（二）机构体系体例
1.体系体例的概念
体系体例一词，如今被普遍地利用。按一般的理解，体系体例是指国度机关、企事业单元的权限划分，和根据那种划分所设置的机构、所构成的组织、轨制和系统。其核心是治理权限的划分。或者说，体系体例的次要部门是治理体系体例，是根据顾理权限的划分所构成的治理轨制与治理系统，行政治理体系体例的核心也是国度在行政治理方面的权限的划分。它包罗中心和处所行政机关、各级各类行政机关之间的权柄划分和从属关系；国度行政机关与经济、文教各类企事业单元的关系；国度行政机关内部的工做原则等等。
2.地盘监察机构的体系体例
地盘监察机构的体系体例隶属于地盘治理部分。地盘治理部分的体系体例指根据行政治理权限所划分构成的地盘治理部分行政治理轨制与治理系统。
我国行政机关之间治理权限划分需要研究的次要是从属关系问题，那是研究划分治理体系体例的核心所在。详细地说，从属关系是指行政机关间指导与被指导的关系。在我国，那种指导被指导的关系大致有三类形式：
(1）垂曲指导关系，指下级工做部分间接受上级主管的指导，与同级人民政府没有指导与被指导关系，如海关；
(2）双重指导关系，指各级人民政府的各工做部分，一方面受本级人民政府的同一指导，另一方面又受上级人民政府主管部分的指导，那就是双重指导，我国许多行政部分摘取双重指导关系；
(3）营业批示关系，指某些行政部分，由本级人民政府指导，与上级人民政府的主管部分之间，仅为营业上的批示，而不是指导关系。
地盘治理部分属于营业批示关系，即它由本级人民政府予以行政指导，与上级地盘治理部分之间，仅为营业上的批示，而不是指导关系。
（三）几种差别的机构类型
我国各地地盘治理工做开展的情状差别，地盘监察机构的设置也不尽不异。从全国各地因地造宜设置的地盘监察机构类型看，次要有下列几种：
1.以机构设置人员体例情状为原则，能够划分为：
(1）行政型机构，那次要是指监察工做人员属于国度行政体例的专门地盘监察机构，一般均为地、州、市、县以上的地盘监察机构。
(2）事业型机构，那次要是指监察工做人员占事业体例的地盘监察机构。
(3）雇用型机构，即地盘治理部分通过雇用形式雇用的合同工做人员设立的地盘监察机构。
(4）结合型机构，详细又分为行政事业结合型、行政雇用结合型、事业雇用结合型。前一品种型次要用于县以上机构设置，后二品种型次要用于县以下机构设置。雇用由县人事局下达雇用干部目标，拨发工资、经费。那种形式，包管了专人专职公用，也包管了干部程度，效果很好。
2.以机构设置的组织构造情状为原则，能够划分为：
(1）专职型机构，即机构组织全由国度专门地盘治理人员构成，那一类机构大多为县以上各级地盘监察机构，具有不变性、专业性、缜密性。
(2）垂曲型机构，即县以上监察机构根据现实情状需要由县级机构间接派出下层地盘治理机构。那一形式的特征在于削减了中间环节，进步了工做效率。
(3）横向型机构，即通过横向联络，由有关部分在士地治理部分内设立专门处置于地盘治理施行工做的机构，或由地盘治理部分在其他有关机关聘用兼职地盘监察员，协助地盘监察机构开展工做。如与公安机构结合在地盘治理机关成立了“地盘公安执法队”；与地盘监察工做有密切联络的工商、税务、公安等机关指导为兼职地盘监察员。上述二种形式，有效地促进了各项地盘执法工做的开展，加强了地盘监察的执法权势巨子。
(4）组合型机构，即由几个下层地盘监察机构或各下层地盘监察人员构成而成的完成某一专项监察使命的十分设性地盘监察机构。若有的地盘监察执法大队不设常设机构，由市县地盘治理局专人负责，在按期停止执法查抄或查处地盘违法案件时，召集各乡下层机构人员和村地盘治理员成立暂时机构，施行专项监察使命，使命完成后，仍回各地，履行日常职责。那一形式的更大特征在于发扬了专、群连系的优势，征服了体例、经费不敷的困难。
（四）机构设置开展趋向
从我国目前地盘监察机构设置情状看，总的形势是好的。 各地在引进公安机造时还创造了多种协做形式。次要有以下几种：
(1）地盘公安派出所。它的特征是，地盘公安派出所的人员有体例、有证件、有警号、有警服警械，专司地盘治安工做。
(2）地盘公安结合执法队。那种形式是机构设在地盘治理局内，受地盘治理局、公安局双重指导，具有地盘监察和治安官理双重本能机能。
(3）地盘治安办公室（或称地盘公安执勤办公室）。详细做法是；由市或县政府编委给公安局下达事业体例。地盘公安干警在地盘治理部分工做，对外挂“地盘治安办公室”的牌子，受公安、地盘治理部分双重指导，由地盘治理局拨给经费。
(4）设立地盘公安特派员。由公安局在地盘治理局设一名公安特派员，行使地盘治安本能机能。
(5）设立公安庇护股。在地盘治理局设立公安庇护股，由地盘治理局监察股干部兼职，着警服，营业上受公安局指导，行政上受地盘治理局指导。
此外， 全国专门审理和施行地盘违法案件的机构有以下几种形式：
(1）地盘法庭（地盘审讯庭）；
(2）地盘合议庭；
(3）地盘巡回法庭；
(4）地盘案件施行室；
(5）地盘案件审批施行室。
法院设立专门审理和施行地盘行政案件的机构，公安部分成立各类地盘公安机构，是法院审讯体系体例和公安治安体系体例变革中呈现的新事物，它加强了地盘治理部分与法院、公安等部分的共同，强化了地盘执法手段，使地盘执法难的情状有了较大的改进。同时，地盘治理部分与公安、法院互相共同、协同做战，也加强了公安、法院的力量，进步了公安、法院的处事效率，庇护了社会的不变。
建国以来，我国在差别的汗青期间内，对地盘治理曾屡次做过详细的立律例定，并造定了响应的监视查察法令条目。然而，那些法令、律例都未能得到实在地贯彻实行。一方面，是因为多年来我国的地盘治理工做得不到应有重视，处于分离多头管埋的紊乱形态；另一方面，则因为地盘治理部分没有设立必须的监视查察机构，以致地盘治理法造遭到严峻毁坏，地盘治理处于严峻的失控形态。汗青的教训告诉我们，仅有地盘治理的立律例定是远远不敷的，还必需有一整套齐全的组织办法和有效的执法监视手段，才气实在保障地盘得到依法治理和庇护。
当前，因为政治、经济体系体例变革和国民经济的敏捷开展，地盘利用权有偿、有期限利用中的各个环节需要用法令和律例来调整，那不单要求国度立法机关加强地盘治理立法工做，并且需要统计摘取监视查察手段，包管国度有关的法令、律例、政策得到准确守施。在过往，我疆土地治理系统根本上是敞口的系统，没有构成一个科学的、有效的治理体系体例。国度或处所发布的地盘治理律例、政策、方案等，固然起到了必然的感化，但因为治理体系体例不适应，对施行不力或有意违背的都未认实追查，以致变成滥用地盘和乱占耕地歪风的蔓延。根据现代化治理科学的理论，任何一个系统内的治理运动，决策中心的指令通过施行机构输出给承受单元，同时由监视机构来监视施行，然后通过反应机构的整理，把施行中的信息反应给决策机构，使决策愈加完美。地盘监视查察是治理地盘的重要手段之一，在地盘治理中，挠住了地盘监视查察工做，也就挠住了地盘治理工做中执法的次要手段。因而，成立一套完全的地盘监视查察机构，关于庇护法令的威严，包管地盘治理法令的施行，深化地盘治理轨制的变革，进步地盘治理程度，具有深远的汗青意义和现实意义。
地盘治理具有工做地区的辽阔性，具有工做对象的普及性，因为许多违法用地者摘用哄骗、隐蔽、突击施工等多种手段不法占用耕地，又使地盘治理具有工做内容的复杂性，而地盘一旦被毁坏，就很难短期内敏捷恢复其原貌，更使地盘治理具有工做使命的艰巨性。因为地盘治理差别于其它部分行政治理的上述特征，要求地盘治理必需成立一收效率高动作快、组织缜密、风过硬的执法步队，结成一张缜密的法造治理之网，使任何地盘违法行为都能被及时发现、及时制止、及时惩处。地盘管埋的特殊性，确定了地盘监察机构设置的需要性。
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1.执法记忆 | 30年前的地盘监察岗位培训教材——《地盘监察》
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5.执法记忆 | 《地盘监察》第一章：地盘监察概述（中）
6.执法记忆 | 《地盘监察》第一章：地盘监察概述（下）
7.执法记忆 | 《地盘监察》第二章：建国以来地盘监察的开展与现状（上）
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